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高原山区特大交通事故应急救援实践与思考—以3·11特大交通事故应对处置为例
延边州政府 http://www.yanbian.gov.cn     更新时间:2012-04-06 15:57:36 来源:null
 

    2011年3月11日8时20分许,一辆由新疆叶城发往西藏阿里地区的大型客车(核载43人、实载43人),行驶至国道219线226公里+215米处(距叶城县约230公里)发生坠车事故,造成16人遇难,26人受伤(其中危重8人、轻伤18人)。“3·11”特大交通事故是新疆维吾尔自治区近3年来一次造成人员伤亡最多和财产损失最大的交通事故,也是高原山区发生的最为严重的道路交通事故。事故发生后,国务院副总理张德江,新疆维吾尔自治区党委书记张春贤,自治区党委副书记、人民政府主席努尔。白克力等领导先后作出重要批示指示,要求全力以赴组织救援,确保受伤人员生命安全。喀什地区和事发地叶城县迅速启动应急预案,采取果断应对处置措施,在驻地部队、武警和公路道班等人员有力配合和支援下,在高原生命禁区里展开了一场生死大营救。此次救援创造出高海拔地区(事故发生地海拔4700米,救援需翻越海拔5100米的麻扎达坂),一次事故救援受伤人员多、出动车辆多(50台救援车辆)、救援力量多(军警民180余人)、高原空气稀薄(含氧量仅占平原地区一半)、受伤人员安全转移并无一死亡的案例。该事故的有效处置和成功应对为高原山区特大事故灾难应急救援积累了经验。

  一、应急处置的基本做法和经验

  (一)事故发生经过

  2011年3月10日2l时30分肇事客车由肇事驾驶员从新疆喀什地区叶域县出发,行驶至国道219线25公里左右时发现车辆有异响,随即下车查看,未发现车辆异样,随后由另一名驾驶员驾车继续前行。3月11日零时许,车辆到达叶城县克柯亚公安交通检查站,经当班交警检查后继续行驶。2时37分,车辆到达叶城县库地公安边防派出所进行例行检查(期间驾驶员在检查车辆时发现后轮胎没气,随即对后轮胎进行了修补)。4时30分许,轮胎修补后驶离公安边防派出所,在行驶500米后,又由于车辆风扇皮带发生故障,再次停车修理后由肇事驾驶员驾车继续行驶。8时20分许车辆在行驶到国道219线226公里+215米处,翻入左侧路基126米深山谷中。

  (二)事故救援情况

  3月11日1I时5分许,距离事故发生地后方68公里处的叶城县库地公安边防派出所和事故发生地前方约16公里处的麻扎兵站先后接乘客报案。在向叶城县政府报告情况的同时,公安边防派出所迅速组织10名瞽力赶赴现场,积极开展伤员救治。麻扎兵站也组织人员救援。叶城县接报后,立即启动《特大交通事故应急处置预案》,县主要领导带领卫生、公安等应急力量迅速赶赴现场,同时积极协调驻地解放军及武警官兵实施现场保护和救援工作。

  喀什地区接报后,分管安全生产工作的行署副专员立即带领地区安监、应急、公安交警等有关人员赶赴事发现场组织指挥和协调救援工作。

  3月11日晚,新疆维吾尔自治区党委常委、副主席库热西买台苏提带领医疗专家组和事故处理等相关部门人员连夜赶赴喀什地区指导事故救援、善后处理及事故调查工作。

  3月12日,由国家安监总局、公安部、交通运输部等部门组成的国家督察组到达叶城县指导事故调查和善后工作。在善后处理阶段,西藏阿里地区也派出以行署副专员带队的工作组赴叶城县协助开展善后处置工作。截至2011年6月,轻伤人员已全部治愈出院,重伤人员除1名继续留院治疗外,其余人员已陆续出院,16名死者已得到妥善安葬,抚恤补偿工作已赔付完毕,事故责任处理正按有关规定进行中。

  (三)事故原因

  1.直接原因:肇事车辆驾驶员证驾不符(持A2驾驶证驾驶载客41人的大客车),在坡度7%、无标志标线控制、全宽8米砂石路面上转弯下坡时超速行驶,同时兼有带“病车”上路,疲劳驾驶和操作不当直接导致事故的发生。

  2.间接原因:营运企业管理松懈是根源。据调查,肇事车辆所属的藏羚羊公司安全生产管理混乱,对挂靠车辆失之管理,存在严重“以包脱管”现象,对肇事车辆在报停期间非法营运情况失察,放任、纵容肇事车辆的违法违规行为。肇事车辆2010年12月9日至2叭1年3月31日处于报停运期间,但该车辆违法运营,采取不进站售票,不出据正式车票的“黑车”行为方式,逃避安监、运管和税务管理。加之监管薄弱,助长了肇事车辆的违规行为。

  (四)处置体会

  一是领导重视。事故的应急救援工作得到了国务院领导同志和自治区主要领导的高度重视、关怀,国家、自治区有关部门,地区主要领导都在第一时间亲赴一线指挥、协调应急援救,医疗救护,清理事故现场和督导事故调查,并慰问伤员及家属,指导伤员救治和死亡人员善后处置工作。自治区成立了“3·11”特大交通事故处理领导小组,喀什地区成立了专项指挥部,在叶城县成立前线指挥部。叶城县根据预案和指挥部的部署,由一名县主要领导负责,成立现场抢救、医疗救治、事故勘查、善后处置、宣传报道、后勤保障等六个工作小组,为事故的应急救援和善后处理奠定了坚强的组织领导和工作基础。

  二是应急响应快。接到报告后,叶城县立即启动《特大交通事故应急预案》,应急抢险分队、医疗救护分队在30分钟内完成集结出动准备,并迅速开赴事故现场。县人民医院、驻地解放军第十八医院和各乡镇卫生院紧急做好床位、抢救准备,随后出动所有救护车辆和医疗人员奔赴救援一线。县主要领导一边报告一边组织带领安监、公安、卫生、应急、交通、保险等相关部门组成应急救援组赶赴事发地点紧急救援。喀什地区接报后,迅速启动应急响应机制,行署副专员第一时间带领相关人员从400公里外赶赴事发地点,协调指挥伤员下运、组织现场清理和事故初步勘查,同时,指挥地区医疗专家组12人紧急赶赴叶城县支援伤员救助工作。自治区医疗专家组也连夜赶赴叶城县对伤员进行会诊并制定抢救治疗方案,确保了伤员无一死亡。

  三是军警民协同好。事故地点处于高寒、高海拔无人区,在事故救援过程中,当地县委、县政府组织应急队伍全力开展救援的同时,得到了驻地部队、边防武警官兵、过往车辆、人员的大力支援和参与。叶城兵站、麻扎兵站、武警边防大队、叶域公路总段、武警交通八支队等单位,第一时间赶往现场实施救援和主动帮助运送伤员。据统计,军警民共累计出动人员180余人,救援车辆50辆,为事故中伤员的成功救治争取了时间。

  四是医疗救治及时有效。事故发生后,叶城县人民医院、解放军第十八医院和十八医院三十里营房医疗站等医疗机构组成的医疗救护组分别从县城和喀喇昆仑山脉腹地出发紧急奔赴现场救援,13辆救护车和30多辆过往运输车辆接力式的救援,。构筑起伤员生命“链条”。自治区、地区医疗专家组都于事发当天赶赴事发地组织开展指导、协调和伤员救治工作。26名伤员于11日当晚被就近紧急送往叶城县人民医院和驻军医院进行救治,由自治区、地区医疗专家组开展综合会诊和实施手术,并根据专家组建议,将需要转院医治的重伤员及时转入喀什地区人民医院救话,创造了高原山区救援无新增死亡人员的奇迹。

  五是善后处理以人为本。为确保善后工作的顺利处理和维护社会大局稳定,叶城县专门成立“3·11”交通事故善后处置领导小组办公室,从机关抽调60余名干部编成若干工怍组,由一名县级领导负责,采取一对一的方式,全方位开展伤亡人员家属的接待、安抚和协调服务等各项善届处置工作。在事故伤亡人员抚恤补偿上,按规定上限和“同命同价”的原则最大程度争取家属的理解和配合。在死亡人员安葬上,充分考虑各地的风俗习惯,不搞“一刀切”。在事故责任主体藏羚羊旅运有限公司赔付金暂时不到位的情况下,叶城县及时从县财政紧急调拨300万元用于死者亲属的赔付,协助西藏阿里地区做好善后各项工作。在工作中,各工作组人员耐心细致,24小时接待,妥善解释、解决家属提出的各种问题和困难,为善后处理和矛盾化解争取了主动,也为事故的顺利处理奠定了基础。

  二、存在的主要问题

  1.受通信条件限制,信息报告严重滞后。由于事发地在高寒、高海拔无人区,属通信信号盲区,致使事故发生后3个小时后相距60多公里的边防检查站才接到报案,一定程度上错失了最佳救援时机,增添了伤亡风险和损失。同时,先期抵达的救援人员上报情况全靠下送车辆人员的口头传递,存在情况不准、误传的现象,影响了救援指挥机构和领导对救援工作的判断及决心,给有效救援和降低灾难损失造成了一定困难。

  2.受高原山区影响,救援工作异常艰难。事发地位于喀喇昆仑山腹地的麻扎达坂,常年空气稀薄,含氧量不足平原地区的一半,自然环境恶劣。应急救援队伍在海拔4700多米,坡高126米、坡陡70度的山谷开展营救,不仅要克服自身高原反应强烈、活动困难的影响,还要负重展开应急救援工作。为救护一个人,往往需要10多个人轮流换班,一只手抓担架,一只手抓救援绳索攀爬,加之多数救援队伍缺乏必要的高原适应性训练,救援难度远远超过预期。

  3.救援装备极度缺乏,难以保障工作需要。受经济发展水平和基础建设投入的制约,基层救援抢险装备器材简陋乏和严重缺乏,难以满足科学化、机械化和快速处置的需要。特别是通信装备、高原越野型应急救援运输车辆、医疗救护车辆缺乏和性能落后,严重制约救援行动的有效开展。此次救援中,多数救援车辆只能停滞在离事发地约70余公里处的高山达坂下开展接力运转营救,在生命救援上的“争分夺秒”,也只能“望车兴叹”。

  4.协调机制不畅,综合救援能力有待提升。事故发生后,虽然军警民各单位都积极投入人力、物力开展救援,但也暴露出在救援信息、物资资源和救援力量等方面协调联动机制不畅的问题,影响了综合救援水平的整体发挥。一是在当地驻军、武警、边防、公安、道路交通等部门上报事故人员伤亡、财产损失和现场救援需求等情况上,数据不统一、口径不一致、信息混乱的现象较严重。二是应急救援力量相对分散,军警地应急救援力量缺乏统一领导的协同联动机制,需要在实践中进一步理顺和磨合。三是县级综合应急救援队伍缺乏高原山区适应性训练和演练。

  5.善后处置任务艰巨,建立有效理赔机制任重道远。事故应急救援工作结束后,立即进入善后处理工作环节。特别是在事故性质认定,责任划分和启动司法程序相对滞后的情况下,要先期做好伤亡人员赔付补偿处理和医疗救治及其家属的思想工作和困难补助等工作任务艰巨。

  三、思考和建议

  1.完善基础设施建设,全面提升道路通行能力。国道219线又称新藏公路(新疆喀什叶城一西藏狮泉河普兰),全长1455公里,是世界上平均海拔最高的公路,也是进藏路线中最危险的一条线路,途中将翻越5000米以上的达坂5座,其中最高海拔路标为6200多米。多年以来,由于受自然条件、经济发展等多种因素的影响,其道路基础设施建设严重滞后,全段均为砂石路面,山高、坡陡、路窄,沿途缺少通信基站,除了兵站外,没有其他功能服务区。加之气候异常,属季节性开放的道路,特别是受冰雪等影响,基本不具备客运尤其是大型客运车辆通行能力,严重制约着军事战备和地方经济发展。建议一是从国家层面加大对该道路的投入建设,完善功能,全面提升道路通行能力。二是加强道路监管,从严控制客运业务。当前应禁止5座以上的旅客运输车辆通行,尤其是严禁在该线路进行夜间行车。三是根据条件和现实需要,增设必要的交通服务网点。特别要加大通讯保障,车辆维护和人员住宿等服务设施建设,以解决过往人员、车辆的基本需要。

  2.加大投入,全面提升基层综合应急救援能力。此次救援,暴露出喀什地区有关方面在应急指挥协调、应急救援运输、抢险机械设备等方面存在薄弱环节,特别是高原越野型救援装备不足,救援队伍缺乏高原适应性训练、演练难以适应及时妥善处置突发事件的需要。长期以来,投入不足和设备缺乏已是制约基层应急管理建设发展和能力提升的“瓶颈”。为此,建议从国家、自治区层面在政策、规划等制定和具体实施上向边疆地区和基层倾斜,以起到立竿见影作用,从快、从速解决困扰基层长期力不能及的问题。一是综合考虑喀什地处南疆四地州区位中心的特点,在喀什地区建立国家或自治区级的综台应急救援培训基地,使其成为辐射南疆四地州应急救援的区域训练中心。二是在喀什建立国家级综合救援物资储备库,增设应急物资储备点,加大适用于高原山区事故灾难抢险救援的特种机械设备和物质储备,提升周边地区共同应对高原边境地区大型灾害和事故灾难的能力。三是加大基础设施的投入力度,尤其是加大应急管理工程、场地、设施和设备等基础设施的投入力度,保障应急救援需求,全面提升应对各类灾害和风险的能力。

  3.积极探索,逐步建立完善跨区域和军警民联动应急机制。喀什地区周边与塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦、印度五国接壤,具有“五口通八国”独特的区位优势,境内与克卅、和田、阿克苏和西藏阿里地区相邻,是南疆的中心区域。近年来,先后应对处置的一系列突发事件,都呈现出跨区域、跨行业、领域和军警民应急联动的显著特点。进一步建立和完善跨区域、跨行业军警民应急联动机制显得十分重要和必要。一是积极建立和完善协调联系机制。由自治区牵头,在本区域建立情况通报、会商制度,加强地区之间、军警民之间的横向协调联系,充分实现信息、资源共享和区域合作。二是建立健全跨区域军警民联动应急预案。由自治区授权或按照属地管理为主的原则,理顺应急指挥体系,细化工作责任和任务分工,全面提升预案的实用性和可操作性。三是积极开展综合应急演练。以完善指挥协调、情况通报和工作协同机制为重点,定期举行跨区域、行业和军警民共同参与的综合演练,磨合协调联动机制,锻炼应急救援队伍,提升本区域综合救援能力。

  4.加强风险控制,逐步完善事故灾难善后理赔机制。在事故灾难善后处理过程中,对受害人员(或家属)给予相应合理的抚恤和补偿是应急救援整体工作的重要环节。加强风险控制、建立防范体系、实现风险共担是解决事故灾难善后处理中资金困难的有效途径。“3·11”事故善后处置中,在保险企业脱责拒赔,营运企业和肇事车主无力承担的情况下,政府成了事故赔偿的最大买单者,既加重了财政负担和困难,也增添了政府的风险压力。为此,建议一是加强管理,建立和完善企业安全生产风险金制度。采取提前介入的方式,以法律法规手段建立强制性企业应对事故灾难的风险金和安全生产保险机制,可以按企业规模或营业收入等作为计提基础,其投入可纳入成本核算,专项管理、专款专用。二是广泛宣传,增强企业和公民的保险意识。鼓励企业和公民积极参加社会保险,并适当给予补贴和补助,切实增强企业和公民的避险救助能力,建立起“公救”与“自救”相结合的风险防范体系。三是多措并举,全面提升全社会控制和防范风险的能力。各级政府要在本级财政预算中列出一定数额的应急储备金,各级财政的预备费应优先保障控制和防范突发事件的需要。鼓励社会公民、法人和其他社会组织积极捐赠资金和物资,建立社会风险救助基金,提升社会救助能力。激励保险企业开拓涉及各行业领域的责任保险,赋予其承担社会责任和义务,形成全社会共同参与的风险共担机制。

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